2012年我国物流业政策环境回顾与建议

2012年，我国物流业发展的政策环境持续改善，但与行业发展的需要还有较大差距。2013年，物流业发展还需要政策环境的进一步改善，业界特别期盼物流“国九条”等政策落到实处。
    2011年8月，国务院办公厅发出《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》 （国办发 〔2011〕38号），业内称为物流“国九条”。2012年，以落实物流“国九条”为主线，促进物流业发展的政策和规划相继出台。
    （一）物流“国九条”落实情况
    按照《关于印发贯彻落实促进物流业健康发展政策措施意见部门分工方案的通知》 （国办函 〔2011〕162号）精神，有关部门继续推动相关政策措施的出台和落实。
    一是税收政策落实情况。经国务院批准，交通运输业和包括物流辅助服务在内的部分现代服务业营业税改征增值税试点正式启动，试点范围从年初的上海市已扩大到12个省、直辖市和计划单列市。2012年1月，财政部、国家税务总局发出财税， 〔2012〕13号《关于物流企业大宗商品仓储设施用地城镇土地使用税政策的通知》，对大宗商品仓储设施用地土地使用税实行减半征收。2012年，由中国物流与采购联合会组织推荐、国家发改委审核、国家税务总局发文批准 （国家税务总局公告2012年第34号），第八批、397家物流企业纳入营业税差额纳税试点范围。到2012年年底，试点企业总数已达1331家。与前几批相比，试点企业进入门槛有所降低。
    二是清理和规范交通运输环境。交通运输部等5部门联合开展为期一年的收费公路违规及不合理收费专项清理工作结束，全国共排查出771个需要整改的项目。撤销和调整了一批收费站，降低了一批收费公路通行标准，取消了一批超限超期收费公路，政府还贷二级公路取消收费工作也有新的进展。2012年4月，交通运输部等5部门下发通知，明确提出严禁随意变更政府还贷公路属性、违规转让为经营性公路。国务院纠正行业不正之风办公室下发《关于2012年纠风工作实施意见的通知》 （国办发〔2012〕25号），提出要坚决纠正物流领域乱收费和公路“三乱”问题。交通运输部印发于2012年7月1日起实施的《路政文明执法管理工作规范》 （交公路发 〔2012〕171号），分别从基本要求、行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚、奖惩等方面对路政执法工作提出具体规范。2012年年底，国务院发布630号令，决定对《机动车交通事故责任强制保险条例》作部分修改，增加一条，挂车不投保机动车交通事故责任强制保险，为推广甩挂运输解决了保险方面的政策问题。 （下转A6版）
□ 中国物流与采购联合会副会长、中国物流学会副会长贺登才
（上接A1版）
    三是城市配送获得政策支持。2012年6月，商务部印发《关于推进现代物流技术应用和共同配送工作的指导意见》 （商流通发[2012]211号）。要求，完善城市共同配送节点规划布局，鼓励商贸物流模式创新，加快物流新技术应用步伐和加大商贸物流设施改造力度。为落实指导意见，财政部、商务部下发通知，支持包括现代物流技术应用和城市共同配送项目在内的六类商贸流通服务业项目，广州、武汉、合肥等城市被纳入第一批现代物流技术应用和共同配送综合试点中央财政支持范围。
    四是各部门对物流项目给予资金支持。国家发改委按照《关于印发物流业调整和振兴专项投资管理办法的通知》（发改办经贸[2009]695号）的规定，继续设立专项资金支持物流业及农产品冷链项目。2011年，国家启动现代服务业综合试点工作，北京市、天津市、辽宁省、上海市成为首批试点省市。2012年7月，重庆市、深圳市、长沙市成为财政部、商务部批复的第二批试点地区，对试点地区给予资金支持。财政部、交通运输部发布《关于印发<公路甩挂运输试点专项资金管理暂行办法>的通知》（财建[2012]137号），明确今后每年从车辆购置税中安排专项资金支持公路甩挂运输试点。国家发改委组织实施物联网技术研发及产业化专项，重点支持交通、物流等10个领域国家物联网应用示范工程。交通运输部对公路货运枢纽型物流园区给予资金支持。
    五是农产品物流受到重视。2月1日，第九个中央“一号文件”——《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》发布。文件要求继续推进粮、棉、油、糖等大宗农产品仓储物流设施建设，支持拥有全国性经营网络的供销合作社和邮政物流、粮食流通、大型商贸企业等参与农产品批发市场、仓储物流体系的建设经营。财政部、商务部继续开展肉菜流通可追溯体系建设试点，支持在有条件的城市建立覆盖全部大型批发市场、大中型连锁超市、机械化定点屠宰厂和标准化菜市场，以及部分团体消费单位的肉类蔬菜流通追溯体系。
    六是鼓励民间资本进入物流领域。国家发改委、交通运输部和铁道部等有关部门相继出台政策，鼓励和引导民间资本进入物流领域。铁道部下发《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招标工作的指导意见》，明确要求取消铁道部18个铁路局（公司）原有的铁路工程交易中心。长期以来依靠国家投资的公路、铁路、水路、民航等物流基础设施领域进一步开放。
    七是取消不合理收费。有关部门开展清理行政事业性收费和行政审批项目工作，物流领域部分行政事业性收费和行政审批项目得到取消和调整。2011年底和2012年12月，财政部、国家发改委先后两次发文，取消和免征部分行政事业性收费。其中，超限运输车辆行驶公路赔（补）偿费、铁路专用线运输管理费等部分内容涉及物流企业。9月，国务院下发《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2012]52号）。物流行业部分行政审批项目得到取消和调整。
    （二）物流业相关规划陆续出台
    2012年，为落实《“十二五”规划纲要》，物流业发展相关规划陆续出台。7月，国务院印发《“十二五”综合交通运输体系规划》（国发 [2012]18号）。规划提出，“十二五”时期，初步形成以“五纵五横”为主骨架的综合交通运输网络，总里程达490万公里。9月，国务院办公厅印发《国内贸易发展“十二五”规划》（国办发[2012]47号），提出重点支持城市物流配送体系示范工程等18项工程。12月，国务院印发《服务业发展“十二五”规划》（国发〔2012〕62号），要求重点发展包括现代物流业在内的12项生产性服务业。按照《物流业调整和振兴规划》的要求，《物流园区发展专项规划》、《煤炭物流发展专项规划》和《应急物流发展专项规划》正在起草编制。
    （三）支持物流业发展纳入深化流通体制改革重要内容
    2012年8月，国务院印发《关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发[2012]39号），提出大力发展第三方物流，促进企业内部物流社会化；支持和改造具有公益性质的大型物流配送中心、农产品冷链物流设施等；支持流通企业建设现代物流中心，积极发展统一配送；引进现代物流和信息技术，带动传统流通产业升级改造。国务院常务会议研究确定降低流通费用的10项政策，在物流方面提出推进收费公路清理、规范交通执法和保障物流配送等相关减负要求。
    （四）物流业引导和管理力度加强
    政府有关部门按照职能分工，逐步加强分类管理，引导物流业发展。
    一是仓储业指导意见出台。2012年12月，商务部发布《关于促进仓储业转型升级的指导意见》(商流通发［2012］435号)，引导仓储企业由传统仓储中心向多功能、一体化的综合物流服务商转变，提出了未来五年物流仓储业效率提升目标。
    二是水路运输管理条例出台。2012年10月，国务院第625号令发布《国内水路运输管理条例》，2013年1月1日起施行。条例的亮点主要体现在四个方面：一是减少了行政许可项目，简化了审批程序；二是进一步明确了水路运输交通主管部门的公共管理职能；三是进一步强化了水路运输安全；四是进一步明确了水路运输行业节能减排的法律义务。
    三是铁路货运引入电子商务机制。2012年，继铁路客运实现电子商务机制后，全国铁路开始试行货运电子商务，货运需求网上受理，推行“实货制”运输方式。此次货运组织改革的目标是“网上受理、全程服务、自愿选择、公开透明”。
    四是民航业发展指导意见出台。国务院出台《关于促进民航业发展的若干意见》（国发[2012]24号），提出民航业发展的战略目标和主要任务。
    五是支持航运业平稳发展。为积极应对航运业的困难局面，交通运输部先后发布三方面政策：一是关于促进我国国际海运业平稳有序发展；二是促进国内航运业健康平稳发展；三是允许将融资租赁船舶视作认定企业资质的自有运力。特别是第三个政策，有助于缓解航运企业资金压力，帮助航运企业盘活现有资产，有效应对当前严峻的航运形势。
    六是加强快递市场规范管理。2012年11月，交通运输部起草的《快递市场管理办法（修订征求意见稿）》，向社会公开征求意见。国家邮政局下发《关于进一步加强快递企业收寄验视工作的通知》，提出收寄验视工作规范和具体要求。国家邮政局还与商务部联合下发了《关于促进快递服务与网络零售协同发展的指导意见》（国邮发[2012]1号）。年底，《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法》（征求意见稿）开始征求意见，引发业内巨大争议。
    七是海关特殊监管区域加快整合。2012年10月，《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》出台。意见要求，整合特殊监管区域类型，完善政策和功能，强化监管和服务。逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区。
    （五）安全管理连续发文
    随着社会经济发展和人民生活水平提高，物流安全问题日益成为社会关注的焦点问题。有关部门陆续出台加强物流安全工作的政策措施，切实保障社会稳定和人民群众生命财产安全。
    一是道路交通安全出台意见。2012年7月，国务院印发《关于加强道路交通安全工作的意见》（国发[2012]30号），从10个方面提出了加强道路交通安全工作的28项重大政策措施。
    二是道路危险货物运输管理规定征求意见。2012年5月，交通运输部起草的《道路危险货物运输管理规定（征求意见稿）》向社会公开征求意见。
    三是邮政局下发《关于严密防范寄递企业及从业人员非法泄露用户使用邮政服务或快递服务信息的通知》，要求全行业开展寄递企业信息安全检查工作。
    （六）绿色低碳物流提到议事日程
    一是国家规划重视绿色物流发展。2012年，国务院相继印发《节能减排“十二五”规划》（国发[2012]40号）和《“十二五”循环经济发展规划》，提出要推进交通运输节能，实施绿色交通行动，提升运输工具能源效率，引导树立节能减排和绿色低碳发展理念。
    二是低碳交通运输体系建设试点城市获批。根据交通运输部《关于印发〈建设低碳交通运输体系指导意见〉和〈建设低碳交通运输体系试点工作方案〉的通知》（交政法发[2011]53号）精神，北京、昆明、西安等16个城市低碳交通运输体系建设试点城市实施方案获得交通运输部批复。
    三是交通运输节能减排专项资金下发。根据《交通运输节能减排专项资金管理暂行办法》（财建[2011]374号），交通运输部下发《交通运输节能减排专项资金申请指南（2012年度）》。专项资金优先支持领域有：公路基础设施建设与运营领域、道路运输装备领域、港航基础设施建设与运营领域、水路运输装备领域、交通运输管理与服务能力建设、交通运输节能减排试点示范项目。
    物流业是新产业、新行业，新的经营业态和模式不断涌现，需要得到相应的政策支持。从影响行业中长期发展的角度看，目前我国物流业发展主要面临以下政策问题：
    （一）“营改增”试点中交通运输业税负增加较多
    目前，交通运输业税负增加较多是这次“营改增”试点中出现的突出问题。中国物流与采购联合会《关于减轻物流企业负担的调查报告》显示，2012年上半年，90.6%的试点企业实际缴纳增值税有一定程度的增加。与营业税体制对比计算，“货物运输服务”平均增加119.7%。造成这一问题的主要原因是税率偏高和抵扣不足。一是“货物运输服务”增值税税率从3%的营业税税率调整为11%的增值税税率，上调幅度过大。二是可抵扣进项税额偏少。在“货物运输服务”中，燃油、修理费等可抵扣进项税的成本所占比重不足40%，而有些还很难取得增值税专用发票，实际进入进项税额抵扣的比例更低。此外，存量固定资产不能抵扣，人力成本、路桥费、房屋租金、保险费等主要成本均不在抵扣范围，也是税负增加的重要原因。交通运输业税负增加较多，物流业各环节仍未实现税率统一，不符合“物流国九条”基本精神，也不利于物流业一体化运作。
    （二）公路通行条件亟待改善
    公路通行费收费过高、收费不合理和“乱收费”、“乱罚款”问题一直是物流企业及广大群众普遍关心的问题，也是影响物流企业持续健康发展的瓶颈。《关于减轻物流企业负担的调查报告》显示，物流企业过路过桥费平均占公路货运型物流企业运输成本的三分之一左右。其中，大件运输、冷链物流企业占比还会更高。公路货运企业罚款支出已列入固定成本，部分汽车运输、大件运输企业占比更高。2011年，中央电视台连续推出《聚焦中国物流顽症》系列节目，对公路“乱收费”、“乱罚款”问题进行了集中报道。交通运输部等五部门联合开展收费公路专项清理工作。但据中央电视台最近的报道和物流企业反映，收费公路专项清理工作与社会期望还有较大差距，“乱收费”、“乱罚款”的“顽症”仍未得到有效治理。
    （三）物流业用地难、地价贵
    随着我国城镇化加快，城市扩容改造，原有物流用地急剧收缩，而新增物流用地难以保障。《关于减轻物流企业负担的调查报告》显示，物流企业用地平均价格为30.7万元/亩，比上年上涨10%左右。其中，51.3%的企业用地价格在30万元/亩以上，12.8%的企业用地价格在50万元/亩以上。物流用地按照商业用地计价，导致用地成本过高，单靠经营物流业务实在难以承受。企业普遍反映，物流用地资源稀缺，土地供应难以保障，建设规划难以落地，征地阻力日益加大。与此同时，一些地方物流用地缺乏科学规划，造成资源浪费和重复建设。也有的地方以物流名义圈占土地，改变用途，更加剧了物流用地的紧张局面。
    （四）城市物流基础设施落后
    物流园区、配送中心以及仓库货场等城市物流基础设施，占地面积大、资金投入多、回收周期长，是带有公益性的城市主体功能区。随着城市扩容改造，原有物流仓库设施改作他用，而新建设施受土地资源和投资周期影响严重短缺，导致城市仓库租金呈持续上涨趋势。《关于减轻物流企业负担的调查报告》显示，被调查企业中，2012年6月底租用的仓库平均租金为0.96元/平方米·天；长三角、珠三角地区仓库租金普遍进入1元时代；保税、冷链、医药等专业化仓库租金普遍较高，部分行业超过2元。高标准、现代化的物流配送基础设施紧缺，设施落后的老旧仓库、农民库占有较大比重，制约了配送效率的提升。城市配送缺乏停靠装卸作业配套设施，城市通行受到诸多限制。为规避通行限制，配送企业采用小型客车运货的现象比较普遍，不惜冒着被查处和罚款的风险。
    （五）物流企业融资难、成本高
    物流业资金需求量大，投资回收周期长。企业自有资金不能满足需要，普遍存在融资瓶颈。总体来看，物流企业融资渠道较为单一。一是银行贷款仍然是企业最主要的融资渠道。《关于减轻物流企业负担的调查报告》显示，在被调查企业中，78.2%的企业融资选择银行贷款，6.4%的企业选择民间借贷，1.8%的企业选择上市融资。二是民间资本存在进入障碍。目前，在综合交通运输体系涉及的多种基础设施中，民间资本所占比例较低。主要是资本投入规模大、投资回收周期长、收益难以独立核算等现实问题，同时缺乏产业基金、股权融资、债券融资等市场化的融资模式和手段。三是融资成本较高。对于银行贷款融资，物流企业普遍反映，实际贷款利率依然较高，财务成本支出往往高于企业利润。
    （六）物流业管理体制不适应行业发展的需要
    物流业是融合运输业、仓储业、货代业和信息业等的复合型服务产业。进入新世纪以来，我国物流业在国民经济快速发展和国家产业政策的支持下得到快速发展。但现行管理体制与物流业发展的需要不相适应。主要表现为：
    一是缺乏专门的行业统筹和主管部门。物流业涉及部门越多，协调难度越大。2009年落实《物流业调整和振兴规划》以及2011年落实“物流国九条”政策，有30多个部门参与工作。多数省区市成立了类似的联席会议机制，但牵头部门有的在发改委、有的在经信（工信）部门、有的在商务部门或交通部门，甚至一个省内都有不同归属，形成上下不对口、左右不衔接。这种状况导致相应的政策很难出台，出台的政策又很难落实到位。
    二是缺乏相对应的管理职能。尽管物流业的产业地位在国家规划层面已经确立，但管理职能并未落实到国民经济相关管理部门。从国民经济行业分类、产业统计、工商注册、土地使用及税目设立等方面，物流业都找不到对应的类别。
    当前，我国物流业正处在转型升级的关键阶段，物流业相关政策的出台和落实是引导行业健康发展的重要手段。针对以上问题，提出以下促进我国物流业持续健康发展的政策建议。
    （一）降低交通运输业税负，统一物流业各环节税率
    建议将“货物运输服务”和“物流辅助服务”统一执行6%的税率。此举不仅符合“物流国九条”基本精神，有利于物流业一体化运作，体现了支持现代服务业发展的政策导向；而且符合试点政策中“改革试点行业总体税负不增加或略有下降”的指导思想，有效解决了试点中交通运输业税负大幅增加的问题；同时，减少了许多操作层面的麻烦，有利于降低税收征管成本，减轻企业负担，适应物流业一体化运作需要。建议设立“综合物流服务”税目，对运输、仓储、货代、配送等物流业务各环节实行统一税率、统一发票。在解决试点中出现问题的基础上，尽快在全国全行业推行“营改增”政策。
    （二）创造物流运输车辆便利通行的环境
    一是降低道路通行成本。降低收费公路收费标准，统一超限运输车辆收费标准，取消超限运输车辆不合理收费，实现超限运输证起运地统一办理。二是修订《收费公路管理条例》，细化公路收费使用规定，切断公路收费与地方收入的利益链条。完善收费公路通行费标准形成机制，出台收支审计机制和信息公开办法，加强社会监督。三是加强公路罚款制度约束。明确公路执法主体，规范文明执法行为，实行地方领导问责制。设立全国统一执法标准，减少执法自由裁量权。严格执行违法车辆在纠正违法行为后才能上路通行的规定，从起运地杜绝“只罚不纠”、“以罚代管”现象。
    （三）改革物流用地制度
    一是出台物流用地强制性规划。对纳入国家统一规划的物流园区等基础设施用地纳入城市总体规划，在用地指标上要优先考虑，鼓励物流企业进入物流园区集聚发展。新建居民小区、商业服务设施要明确规划配套建设装卸搬运等物流用地。二是实行严格的用途管制。对物流园区、配送中心等仓储类物流设施用地应立法保护，不得随意变更用地性质和规模。不得因为地价升高，强制物流用地无限度外迁。对新建物流设施用地作出硬性规定，只能用于物流服务活动，不得改变用途或转租。三是推行租地建库方式。建议地方政府不再将土地使用权一次性出让给物流企业，而是采取租赁方式。即在适合建设物流设施的地区统一规划建设物流园区，土地属国有，用途为物流。企业可租地建库，政府可用租金调节供需。这样，不仅可以有效杜绝以物流名义圈占土地问题，保证物流用地用作物流，而且可以减轻物流企业一次性投资的压力，体现政府支持物流业发展的政策导向。
    （四）支持城市物流配送体系建设
    结合城市产业布局和居民消费升级需求，加快形成多层次、梯级化的城市物流配送网络。整合利用现有商业、物流零售终端，增强城市末端配送的装卸搬运服务功能，统筹解决“最后一公里”问题。改变单一的用“通行证”和“禁限”进行城市货运管理的传统思路，针对不同经营性质、不同配送线路、不同车种、不同区域和时段进行分级分类通行管理。在用地紧张、交通问题突出的商业聚集区，推行共同配送和夜间配送方式。加快推广城市配送标准和技术应用，支持专业配送企业运用先进物流技术和装备，支持城市配送车辆更新改造。
    （五）开辟多种融资渠道
    积极推进物流产业基金试点工作。募集来自金融机构及大中型国有企业、民营企业及私人的多元化投资，按照“专家管理、组合投资、利益共享、风险共担”的原则进行运营，集中投资于符合规划的物流园区、物流中心、配送中心等物流设施建设和运营项目。对物流企业在股票上市、债券发行方面给予支持。降低企业准入门槛和股票发行成本，完善物流税收制度和会计制度，允许有发展潜力的物流企业发行长期债券，鼓励其推进股票上市。鼓励中小型物流企业在创业板市场发行股票融资。加强对中小型物流企业的贷款支持力度。
    （六）改革物流业管理体制
    建议在政府机构改革中，参照能源和粮食管理体制，在政府序列设立国家物流管理部门，统筹协调全国物流业发展工作。各省市建立相应机构，承担相应职能。从国民经济行业分类、产业统计、工商注册、土地使用、财政税收、法律法规等方面明确物流业类别，真正落实物流业的产业地位。同时，要积极推进现有各项政策的落实，加强物流业政策及法规体系建设。